30 kwietnia 2020 r. Sejm przyjął rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw. Wprowadzenie, na mocy przyjętej przez Sejm, nowych środków pozwalających na izolację osoby podejrzanej o stosowanie przemocy domowej, w tym nakazu opuszczenia mieszkania oraz zakazu zbliżania się do mieszkania, zasługuje na pozytywną ocenę. Przyjęcie ustawy w błyskawicznym tempie uniemożliwiło jednak dopracowanie szczegółowych rozwiązań w komisjach. Ustawa będzie przedmiotem posiedzenia Senatu zaplanowanego na 5 i 6 maja (druk senacki nr 108).
Rozwiązaniem niewątpliwie trafnym jest powierzenie odpowiedzialności za zastosowanie środków przewidzianych w ustawie funkcjonariuszom Policji, przygotowanym i przeszkolonym, by identyfikować zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli oraz zapobiegać im poprzez interwencje z zastosowaniem środków władczych. Nie ulega wątpliwości, że jest to rozwiązanie właściwsze niż powierzenie kompetencji do interwencyjnej ingerencji władczej w funkcjonowanie gospodarstwa domowego pracownikom socjalnym, których przeszkolenie wiąże się ze sferą administracji świadczącej, a dostępność i możliwość przeprowadzenia interwencji jest ograniczona do godzin pracy ośrodka pomocy społecznej. Przyjęte rozwiązania mogą stanowić punkt wyjścia do zmian w trybie interwencyjnym odebrania dziecka w przypadku zagrożenia jego życia i zdrowia (art. 12a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).
Chociaż nie budzą wątpliwości ani cel i główne założenia przyjętej regulacji, w przyjętej formie niektóre rozwiązania przyjęte w ustawie mogą się okazać nieskuteczne i nieproporcjonalne, a w skrajnych przypadkach być nawet wykorzystywane przeciwko ofiarom przemocy. Projekt został przyjęty w błyskawicznym tempie w ciągu jednego posiedzenia Sejmu – co uniemożliwiło dopracowanie szczegółowych rozwiązań w komisjach.
Aby opracowane rozwiązania mogły we właściwy sposób realizować swoją funkcję, jaką jest efektywna ochrona ofiar przemocy domowej, konieczne jest ich silniejsze powiązanie z mechanizmami prawa karnego oraz wzmocnienie zawartych w nich gwarancji proceduralnych legalności i zasadności stosowania nakazu opuszczenia mieszkania lub zakazu zbliżania się do mieszkania.
GŁÓWNE ZAŁOŻENIA PROJEKTU
Przewidziane w ustawie rozwiązania pozwala na zastosowanie przez funkcjonariusza Policji lub Żandarmerii Wojskowej „nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia” wobec „osoby stosującej przemoc domową” obowiązującego przez okres 14 dni. Nakaz i zakaz będą mogły zostać wydane w przypadku, gdy funkcjonariusz oceni, że osoba podejrzana o stosowanie przemocy „stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia”. Nakaz i zakaz będą mogły zostać wydane także wbrew woli osoby zakwalifikowanej jako doświadczająca przemocy, w przypadku, jeśli funkcjonariusz „poweźmie informację” na temat zagrożenia.
Nakaz lub zakaz będą mogły zostać wydane podczas nieobecności „osoby stosującej przemoc domową” i bez jej wysłuchania. Zostanie ona wówczas informowana o tym poprzez zawieszenie informacji na drzwiach. Osoba ta będzie mogła zabrać „zwierzę domowe” i przedmioty osobiste, chyba że sprzeciwią się temu domownicy. Na zastosowany środek przysługiwać ma zażalenie, które rozpatrywane będzie przez sąd w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zażalenie wnieść będzie można w ciągu 3 dni od zastosowania środka, a sąd powinien je rozpatrzyć w instrukcyjnym terminie 3 dni.
Jak trafnie wskazali projektodawcy u uzasadnieniu, zarówno przepisy prawa karnego, jak i cywilnego, przewidują już szereg środków pozwalających na izolację osoby tworzącej zagrożenie w gospodarstwie domowym, w tym zastosowanie tego środka w trybie interwencyjnym. Novum wprowadzanym przez projekt jest to, że „osoba stosująca przemoc w rodzinie” może zostać usunięta z gospodarstwa domowego w trybie natychmiastowym także wówczas, gdy nie istnieje podstawa prawna do tego, by ją zatrzymać w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa w trybie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania karnego.
POTRZEBA ZINTEGROWANIA ROZWIĄZANIA Z SYSTEMEM PRAWA KARNEGO I WZMOCNIENIA GWARANCJI PROCEDURALNYCH W PROJEKTOWANYM POSTĘPOWANIU
Wątpliwości budzi użycie przez projektodawcę określenia „osoba stosująca przemoc w rodzinie” zamiast przyjętego w dotychczas obowiązujących przepisach terminu „osoba podejrzana o stosowanie przemocy w rodzinie”. Z góry pozwala to traktować osobę posądzoną o stosowanie przemocy jako winną, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 ustawy zasadniczej). Dziwi także powielenie terminu „przemoc w rodzinie” zamiast stosowanego na poziomie międzynarodowym i w ustawodawstwach większości europejskich państw pojęcia „przemoc domowa”, co w nieuzasadniony sposób stygmatyzuje środowisko rodzinne, które nie jest jedyną ani główną przestrzenią występowania przemocy domowej.
Ustawa nie odwołuje się do pojęcia czynu zabronionego ani do definicji czynów zabronionych, w tym gróźb, zawartych w prawie karnym. Nie nawiązuje też w żaden sposób do gwarancji proceduralnych przysługujących podejrzanemu i oskarżonemu w polskim systemie prawa karnego, w tym zasady obligatoryjnej weryfikacji sądowej zastosowania dotkliwych środków ingerujących w wolności obywatelskie. Odwołuje się natomiast do definicji przemocy z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która jest nieostra i obejmuje choćby „naruszenie dóbr osobistych”. Na podstawie tej definicji jako przemoc traktuje się od lat w aktach wykonawczych „krytykowanie” lub „kontrolowanie” członka rodziny, w tym dziecka – nawet jednorazowe. Dotychczas ta definicja warunkowała przede wszystkim podjęcie działań pomocowych wobec rodziny, ale wraz z przyjęciem ustawy będzie podstawą do zastosowania środka de facto zapobiegawczego o bardzo dotkliwym charakterze.
Nieostrość części przyjętych pojęć, oderwanie niektórych zaproponowanych rozwiązań od ugruntowanych w Konstytucji standardów proceduralnych prawa karnego, w połączeniu z bardzo dotkliwym charakterem zaproponowanych w przepisach środków, prowadzić mogą do nadużyć. Taka sytuacja miała już miejsce w związku z zakładaniem formularza „Niebieskie Karty” – jak wskazywała w raporcie pokontrolnym Najwyższa Izba Kontroli, stosunkowo częstym zjawiskiem stało się doradzanie przez prawników dokonywanie zgłoszeń prowadzących do założenia „Niebieskiej Karty” małżonkowi w czasie postępowania rozwodowego. „Można się spodziewać, że jeśli gwarancje rzetelności i prawidłowości postępowania nie zostaną wzmocnione, środki przewidziane w ustawie z druku senackiego nr 108 będą nadużywane w przypadku konfliktów w środowisku rodzinnym, sporów pomiędzy rodzicami a dziećmi, a nawet pomiędzy najemcami w właścicielami mieszkań. Pozwala na to literalne brzmienie przepisów, które czyni sytuację konfliktu – a nie po prostu naruszenia prawa – przesłanką bardzo daleko idącej ingerencji w wolności obywatelskie.” – zauważa adw. Rafał Dorosiński, Dyrektor Centrum Analiz Prawnych Instytutu Ordo Iuris
„W przypadku konfliktu w gospodarstwie domowym przyjęta konstrukcja projektowanych rozwiązań może doprowadzić do sytuacji, w której strona jako pierwsza zgłaszająca występowanie przemocy znajdzie się w korzystniejszej sytuacji – do zastosowania izolacji nie jest bowiem w ogóle wymagane wysłuchanie drugiej strony. Brak takiej dyrektywy – która mogłaby zostać uchylona w szczególnych okolicznościach – narusza elementarną zasadę europejskiej kultury prawnej audiatur ad altera pars. Uzasadniona jest obawa, że jeśli regulacja wejdzie w życie w aktualnym brzmieniu, w wielu przypadkach zostanie ona wykorzystana przeciwko ofiarom przemocy, które w skrajnych sytuacjach mogą zostać nawet usunięte z gospodarstwa domowego bez wysłuchania.” – podkreśla dr Tymotesz Zych, Wiceprezes Instytutu Ordo Iuris.
Na podstawie doświadczeń związanych ze stosowaniem dotychczas obowiązującego art. 12a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (odebranie dziecka w trybie interwencyjnym), można się spodziewać, że środek odwoławczy na decyzję o izolacji będzie stosowany bardzo rzadko. Jak wskazują dane Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, na gruncie przepisów o odebraniu dziecka jest on wnoszony w zaledwie 1 na 20 spraw. Przyczyną jest trudność formalna skonstruowania zażalenia oraz brak możliwości opłacenia profesjonalnych usług prawnych przez większość mieszkańców Polski. Można się spodziewać, że także w przypadku środków przewidzianych w ustawie z druku senackiego 108, weryfikacja sądowa działań policji prowadzona będzie niezwykle rzadko.
PROPOZYCJE ZMIAN W USTAWIE
Aby jak najlepiej zrealizować cel projektowanej regulacji, jakim jest ochrona ofiar przemocy domowej, rekomenduje się wprowadzenie w niej następujących zmian:
A) Wprowadzenie obowiązku weryfikacji przez sąd zasadności i legalności „nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia”, jak ma to miejsce w przypadku szeregu środków o podobnym charakterze występujących już dzisiaj w systemie prawa karnego.
B) Powiązanie zastosowania „nakazu i „zakazu”, o których mowa w ustawie, z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego, w tym w szczególności groźby – warunkować będzie to co do zasady także konieczność wszczęcia postępowania karnego i pozwoli na skuteczniejszą ochronę ofiary.
C) wprowadzenie obowiązku wysłuchania, o ile będzie to możliwe, osoby podejrzanej o stosowanie przemocy domowej przed zastosowaniem środków, o których mowa w ustawie – już w aktualnym brzmieniu projekt wymaga wysłuchania osoby zgłaszającej i osób z zamieszkujących we wspólnym gospodarstwie domowym.
Dodatkowo, rekomendowana jest także modyfikacja terminologii ustawowej, w tym w szczególności zmiana terminu „osoba stosująca przemoc w rodzinie” na „osoba podejrzana o stosowanie przemocy w rodzinie”. W dalszej kolejności uzasadnione wydaje się konsekwentne zastąpienie terminu „przemoc w rodzinie” prawidłowym legislacyjnie i logicznie pojęciem „przemoc domowa”.
